פסק-דין בתיק רע"א 3145/99

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.        הליך זה אשר הוגש כבקשת רשות ערעור העלה לדיון שאלות שונות הקשורות לפסק הדין שניתן בבית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופטת אליעז) אשר דחה בקשת נושים לבטל החלטות משקמים שניתנו על פי חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, התשנ"ב-1992 (להלן - "חוק ההסדרים"). לבקשתם המוסכמת של באי כח  הצדדים, החלטנו לדון בשתי הסוגיות העולות בבקשת רשות הערעור כבערעור שהוגש לאחר בקשת וקבלת רשות: האחת - האם חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון מס' 2) תשנ"ו-1996 (להלן - תיקון 2) עומד במבחן החוקתיות נוכח הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בדבר ההגנה על הקנין? השניה - האם תיקון 2 יושם על המשיבים באורח רטרוספקטיבי באופן הפוגע שלא כדין בזכויותיו הקנייניות של המבקש?

           בקשת רשות הערעור הוגשה על ידי המבקש, בנק לאומי לישראל, והופנתה במקורה כנגד שלוש קבוצות משיבים: משיב 1 (חזן), משיבים2 ו-3 (משפחת דובי) ומשיבים 4 עד 16 (צימרמן ומשיבים נוספים - להלן - "המשיבים"). במהלך הדיון בערעור הודיע בא כוח המבקש כי הוא חוזר בו מן הבקשה ככל שהיא נוגעת למשיבים 1, 2 ו-3. נותרה בעינה הבקשה כנגד המשיבים צימרמן, והחלטה זו תתמקד, איפוא, בעניינם.

           חלק מבעלי הדין בקשו כי היועץ המשפטי לממשלה יצורף לדיון בערעור. אינני רואה מקום לכך לאור העובדה כי היועץ המשפטי הוזמן והציג את עמדתו בכתובים בערכאת-קמא, וגישתו פרושה לפנינו ותוצג בהמשך הדברים.

רקע

2.        בתחילת שנות ה-90  היה המגזר החקלאי בישראל נתון במשבר כלכלי-חברתי עמוק. אגודות חקלאיות רבות, בהן חברים עשרות אלפי חקלאים, חבו חובות בהיקף של מיליארדי שקלים לגופים פיננסיים שהעניקו להם אשראי. על רקע משבר זה ריחפה סכנת התמוטטות כלכלית על הענף כולו, וכמוצא לפתרון המשבר  חוקק ב-1992 חוק ההסדרים. החוק נועד להניח מסגרת אשר תאפשר את שיקומו וחיזוקו של המגזר החקלאי, כאשר המגמה  המרכזית המונחת ביסודו היא מגמת הבראה מן הצד האחד, ונסיון למנוע, במידת האפשר, את הצורך בהזרמת מימון ציבורי למטרה הזו (דברי הסבר להצעת החוק, הצח' 2092, תשנ"ב, עמ' 92). החוק קבע הסדר מורכב לגבי חובות המגזר החקלאי אשר הגביל במידה ניכרת את יכולתם של הנושים להמשיך בהליכי גבייה רגילים כנגד הגורמים החקלאיים. וכך נקבע כי אין להמשיך או לפתוח בהליכים למימוש חובות בסיסיים כהגדרתם בחוק אלא על פי הליך שהוגדר בו, והמשקמים שמונו מכח החוק הוסמכו למחוק חובות החקלאים עד שיעור מסוים, להפחית אחוזים מסוימים מהם, ולפרוש את יתרתם על פני שנים. (הצעת החוק, שם, עמ' 92; קריאה ראשונה של החוק בכנסת (דברי הכנסת כרך 123, עמ' 1249; קריאה שניה ושלישית, דברי הכנסת 124, עמ' 3454; ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל, כפר שיתופי, פד"י מט(4) 221); (להלן - "פרשת בנק המזרחי"); בצד ההקלות שהביא חוק ההסדרים על המגזר החקלאי, הוא הטיל שורה של חיובים על חבר באגודה החקלאית. בנוסף לחוב האישי שהוטל על החבר לפרוע (בכפוף להפחתות למיניהן) הוטלו עליו בסעיף 16 חובות תשלום לנושים המכונים "חלף ערבות". חיובי חלף הערבות שהוטלו על החברים נועדו לאזן במידת מה בין עניינם של הגורמים החקלאיים לבין עניינם של הנושים באופן שמול ההקלות שניתנו בחוק לחקלאים באמצעות הפחתת חובותיהם, חוייבו החברים בחיוב סטטוטורי שאינו קשור בהכרח להתחייבויותיהם במישור המשפט הפרטי, וזאת עד לסכום גג. חבות זו ניתנה בגין חובותיה וערבויותיה של האגודה החקלאית וגם אם מי מהחברים לא היו ערבים אישית לחובותיה. לענין חיוב זה ראה החוק להרים את המסך המפריד דרך כלל בין האגודה לבין חבריה לצורך הטלת חיובי האגודה על החברים שזכו מנגד להקלות מפליגות במסגרת תהליך שיקום המיגזר החקלאי. בצד החבות בחלף הערבות, הורה סעיף 16(ו) לחוק המקורי כי  מסכומי חלף הערבות שהחבר חב בהם ינוכה  כל סכום שהוא שילם בשל ערבותו או בשל ערבות אגודתו לאחר היום הקובע, ואם שילם סכום שעלה על הסכומים האמורים, ינוכה הסכום מהחוב הבסיסי שלו.  (לפירוט נרחב על הסדרי החוק המקורי ראו א. פוזנר, חוק גל כמשל - ההגנה על זכות הקנין, משפטים כרך כח', תשנ"ז, עמ' 581, בעמ' 585 עד 589).

           ביום  19.1.96 נכנס לתוקפו תיקון 2 לחוק אשר הביא לשינוי בסעיף 16(ו) באופן שבנוסף לניכוי שהחבר זכאי לו על פי נוסחה המקורי של הוראה זו, הותר בניכוי גם סכום שהמשקם קבע כי הוא משקף יתרת זכות העומדת לחבר כלפי האגודה. משמעות הדבר היא כי חבר אשר פרע חובותיו לאגודה ואף נתן לה אשראי שלא נפרע על ידה, יהיה זכאי לנכות מחלף הערבות החל עליו סכום כשיעור יתרת הזכות העומדת לו כלפי האגודה. תוצאת התיקון היא הקטנה נוספת בשיעור החובות שהחקלאים נדרשו לפרוע לנושים במסגרת הסדר השיקום.

           היוזמה לתיקון 2 צמחה כתוצאה מהכרה כי ההסדר הקיים יצר עיוותים וחוסר צדק בין חבר אגודה אחד למישנהו במובן זה שתשלומי חלף הערבות במקורם הוטלו במידה שווה על כל חברי האגודה - בין אלה שלא פרעו את חובם לאגודה ובין אלה ששלמו את חובותיהם ואף העניקו אשראי לאגודה ועמדו ביתרת זכות כלפיה - יתרה שאותה לא יוכלו לקבל בחזרה. על פי הוראות ההסדר, ובהינתן מצבן האינסולבנטי של האגודות, נוצר בתחילה הסדר אחיד לחבר אגודה שתרם משאבים לאגודה ולכן נמצא בה ביתרת זכות, לבין חבר אגודה שלא שילם את חובו ונמצא ביתרת חובה כלפיה. תכלית התיקון היתה ליצור אבחנה בין שתי קבוצות חברים אלה ולתת הקלה לחבר שהזרים  כספים לאגודה על דרך הכרה ביתרת הזכות שלו כלפי האגודה כעילה לניכוי מחלף הערבות בשיעור  יתרת הזכות העומדת לזכותו . גישת המחוקק בתהליך החקיקה של התיקון כפי שבאה לידי ביטוי בהליכי החקיקה בכנסת היא שאף שתיקון 2 מביא לפגיעה בזכות הקנין של הנושים, אין  מדובר בפגיעה בעלת אופי חוקתי המערערת על תוקפו ותקינותו של החוק, וזאת מאחר שהפגיעה היא לתכלית ראויה והיא מידתית. כך הסביר את הדבר יו"ר ועדת הכלכלה בקריאה השניה והשלישית של תיקון 2 (דברי הכנסת מ-10.1.96 עמ' 3134):

"מבחינתנו כועדת כלכלה אנחנו סבורים... שהחוק המתקן שאנחנו מביאים היום להצבעה אכן הולם את ערכיה של מדינת ישראל. הוא נועד לתכלית ראויה והוא בהחלט מגן על ערכים יהודיים ודמוקרטיים שלשמם חוקק אותו חוק עיקרי הקרוי חוק גל. השאלה היכולה אולי לעמוד במוקד המחלוקת היא האם התיקון שאנחנו מבצעים הוא במידה שאינה עולה על הנדרש. בהקשר זה אני סבור, וכך סבורים גם כל חברי הועדה , שלשם השגת תכלית החוק, שהיא בעיקרה נסיון לפתור את המשבר במגזר החקלאי המושבי באמצעות הסדרת חבות חברי המושבים וכדי שההסדרה הזאת תיעשה באופן הוגן עד כמה שניתן, כך שלא תהיה פגיעה בלתי סבירה בחברי האגודה שהלוו מכספם לאגודה שבה הם חברים - כדי להשיג את התכלית הזו התיקון המוצע בהחלט נדרש. הפגיעה הזאת באנשים, אם היא אכן קימת לאור החוק המוצע, נראית לנו פחותה ממידת הפגיעה באותם חברי האגודה, אם הכנסת לא היתה מאמצת את התיקון שלנו, או לא היתה יוזמת אותו מלכתחילה."

           תוקפו החוקתי של תיקון 2 לחוק במשמעות האמורה, ודרך החלתו על עניינם של המשיבים הם הענינים העומדים במוקד הדיון לפנינו.

ההליך

פסק המשקם עו"ד בן-ישראל

3.        בפרשת המשיבים צימרמן ניתן פסק משקם חלקי ב-29.6.95, טרם תיקון החוק בתיקון 2. בפסק חלקי זה חוייבו המשיבים בחלף ערבות בסכום מירבי ונקבע כי הסכום ייפרש לשלוש שנים. באותו שלב טרם נקבעו חובות האגודה לכלל נושיה וטרם הוסדר חוב הכללי. על פי הפסק המקורי, לא נוכה מחלף הערבות בו חוייבו המשיבים סכום יתרת הזכות העומדת להם כלפי האגודה - דבר שניתן כזכות לחקלאי רק בעקבות תיקון 2 שטרם חוקק באותו שלב. לאחר כניסתו לתוקף של התיקון פנו המשיבים למשקם ובקשו שיתקן את פסקו לאור הוראות התיקון. המשקם עו"ד בן ישראל ניתח בפירוט ובהרחבה את טענות הצדדים שהועמדו בפניו, וקבע כי חלף הערבות הוא בגדר פסק בינים, ולפיכך רשאי המשקם לשנותו, לתקנו או לבטלו, ובכלל זה לשנות גם את חיוב חלף הערבות באופן שיותר למשיבים הניכוי בגין יתרות זכות העומדות להם כלפי האגודה. עוד קבע כי התחולה מבחינת הזמן של תיקון 2 היא "תחולה אקטיבית" ולא רטרוספקטיבית ככל שהוא מוחל על הסדר חלף ערבות שאיננו סופי ונתון עדיין לשינויים והתאמות, כפי שהיה במקרה זה. לאור תפיסה זו שינה המשקם את הפסק החלקי והורה על ניכוי סכומים מחלף הערבות שהמשיבים חבים בהם בשיעור יתרות הזכות העומדות להם כלפי האגודה.

פסק הדין של בית המשפט המחוזי

4.        נושים במגזר החקלאי - בנק לאומי ובנק הפועלים - פנו לבית המשפט המחוזי בבקשה לבטל את פסק המשקם במסגרת  סעיף 28 לחוק ההסדרים. בקשת הביטול נסמכה על שתי טענות עיקריות: תיקון 2 אינו עומד במבחן החוקתיות משהוא פוגע פגיעה נוספת בזכות הקנין של הנושים מעבר לפגיעה שכבר  ניחתה עליהם בחוק העיקרי; כן נטען כי תיקון 2 אינו בעל אופי רטרוספקטיבי, אולם בעניינם של המשיבים הוא הוחל על ידי המשקם באופן רטרוספקטיבי, וגרם בכך לפגיעה בנושים שלא כדין. במסגרת ההליך הוצגה עמדת היועץ המשפטי לממשלה. בהחלטת ביניים מיום 4.2.99 דן בית המשפט   ראשונה בשאלה האם נתונה לבית משפט בערכאה דיונית סמכות לדון ולהכריע בטענה חוקתית בדבר ביטול חוק מפאת היותו בלתי חוקתי כנוגד לחוק יסוד. מסקנתו היא,  כי חוקי היסוד שותקים בסוגיה זו, אך אין לראות בכך בהכרח משום הסדר שלילי. בעקבות ניתוח משפטי הוא מגיע למסקנה כי נתונה לבית משפט בערכאה דיונית סמכות להפעיל ביקורת שיפוטית בענין חוקתיות של חוק על דרך תקיפה עקיפה, ומותיר פתוחה את השאלה האם קנויה לו גם סמכות ישירה לעשות כן.

           בשאלה הראשונה הנוגעת לחוקתיות התיקון 2, עמד בית המשפט בהרחבה על פסיקת בית משפט זה בפרשת בנק המזרחי בה הועמד למבחן הביקורת תיקון מס' 1 לחוק ההסדרים שאינו נוגע ישירות לענייננו. הוא קבע כי מקום שבעל דין טוען לקיום פגיעה בזכות יסוד נדרשת תשתית עובדתית להוכחתה, ונטל ההוכחה מוטל  על הטוען לכך. מכאן, שגם אם יש להניח כי תיקון 2 מהווה פגיעה בזכות הקנין של נושי המגזר החקלאי עדיין לא יצאו המבקשים ידי חובת ההוכחה בדבר מידת הפגיעה, אשר יש בה כדי להצדיק מעבר לשלב הנוסף של בחינת החוקתיות, קרי: קיום תנאיה של פיסקת ההגבלה. לעומת זאת, כך נפסק, עמדת היועץ המשפטי לממשלה  זורה אור על מידת הפגיעה בנושים עקב תיקון 2 ומנתונים שהוצגו על ידו נובע כי השינוי שהביא עמו התיקון 2 מסתכם אך בהפחתה של כ-1.35% בלבד מכלל החוב העתיד להיפרע לנושים. משלא הובאו נתונים ממשיים לסתור ממצאים אלה, יש להניח כי השפעת התיקון 2 על היקף החובות לנושים הינה מיזערית. נוכח המשמעות המעשית השולית של התיקון ומשיקולים של יציבות הסדר החוקתי במדינה, החליט בית המשפט לדחות את טענת אי החוקתיות של תיקון 2, וזאת אף בלא צורך לפנות לבירור תנאיה של פיסקת ההגבלה הנזכרת בסעיף 8 לחוק היסוד.

           בשאלה השניה שעניינה החלה רטרוספקטיבית של תיקון 2, קבע בית המשפט כי בעניינם של המשיבים לא היתה החלה רטרוספקטיבית של התיקון כלל ועיקר. המשקם לא הפעיל את התיקון למפרע על מצב עובדתי מגובש וסופי כי אם החיל אותו על מצב דברים הנתון לשינויים ולהתחשבנות נוספת. החלה כזו אינה רטרוספקטיבית ואינה פסולה, ולפיכך אין להתערב במסקנותיו.

הליך הערעור